【案情】
2018年5月18日和5月24日，消费者陈某向某市市场监督管理局（以下简称某市局）举报称，2018年4月16日、5月12日他在网上购买了由B企业生产的罐装和盒装两种“黑芝麻核桃黑豆粉”（以下简称黑豆粉），其中罐装黑豆粉的保质期标注为6个月，盒装黑豆粉的保质期标注为12个月，与该企业的企业标准中关于黑豆粉保质期为18个月的规定不符。因此要求某市局对B企业依法予以查处。
某市局经过调查核实，认为陈某反映的问题基本属实。对此，B企业出具情况说明：一是涉案黑豆粉的生产工艺并未改变；二是企业对产品质量进行了严格把关；三是因黑豆粉在储存和运输的过程中会受光照、温度等因素的影响，所以基于产品质量及消费者权益等因素考虑，针对不同包装形态的黑豆粉在保质期方面予以区别标注。
某市局对该企业的原料采购、进货查验、生产过程控制、产品出厂检验等义务履行的各个关节进行了全面检查，对企业出具的情况说明予以认可。且该企业已于2018年5月20日完成对企业文本的修订，并于5月24日进行网上公示申报。至陈某举报时，标准审批程序尚未结束。虽然食品标签上标注的保质期与企业标准不一致，但其出发点是为了更好地保障产品质量，保护消费者的合法权益。
【观点】
在对B企业的处罚上，执法人员出现了两种截然不同的观点。
第一种观点认为，应对该企业下达责令整改通知书，要求企业对标签瑕疵问题进行整改。《食品安全法》第六十七条关于预包装食品标签的规定为“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标注下列事项：……（四）保质期”。B企业在新旧企业标准交替的过程中，出于对产品质量安全的考虑，将罐装黑豆粉和盒装黑豆粉的保质期分别标注为6个月和12个月，导致食品的标签存在瑕疵，但因所标注的保质期短于企业标准中的保质期，所以该瑕疵并不影响食品安全也不会对消费者造成误导。因此，依据《食品安全法》第一百二十五条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款”的规定，某市局应下达责令整改通知书，并要求企业及时整改相关问题。
第二种观点则认为该企业的行为符合《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项之情形，应按照该法条第一款的规定进行处罚。主要原因有三点。
一是第一种观点混淆了食品安全标准与食品安全两个完全不同的概念。根据《食品安全法》第二十五条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。国家标准、地方标准、企业标准等均属于食品安全标准，且企业标准一旦用于生产，即为强制执行标准，必须严格执行，而食品安全，指无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。显然，存在食品安全问题一定违法，但不存在食品安全问题，并不能证明该产品合法。陈某举报时，明确标注为对B企业生产不符合食品安全标准食品的投诉举报，而第一种观点以不影响食品安全为由对他进行回复显然是对上述两个概念混淆不清的结果。
二是该标签不应被认定为标签瑕疵。《食品安全法》所定义的瑕疵存在两个前提，不影响食品安全和不会对消费者进行误导。两个前提缺一不可。涉案产品保质期低于企业标准，虽然对食品安全本身没有影响，但是对消费者存在严重误导。作为消费者有理由怀疑该产品是否因为生产工艺的不合格导致保质期变短，而对产品质量本身持怀疑态度，并且影响消费者对产品的贮存问题。
三是适用法律不当。《食品安全法》就标注虚假保质期问题已经做出明确处罚规定。该企业的行为符合《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项“生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”的情形，理应按照该条第一款规定处罚。而不应按照《食品安全法》第一百二十五条第二款进行处罚。
【评析】
某市局反复调查认证，并多次举行法院、检察院及相关专家联席会议进行研讨，在充分听取了各方意见后，最终采取了第一种观点。其理由如下。
第一，食品安全标准和食品安全不能被认为是两个互相对立的概念，实际上食品安全标准和食品安全是相辅相成的。保障食品安全是制定食品安全标准的目的，而制定食品安全标准必然应符合保障食品安全的各项要求。该企业标注的保质期不影响食品安全，自然也就不违背食品安全标准。
第二，食品标注的保质期低于企业标准，不存在严重误导消费者的可能。因食品标注的保质期在企业标准以内，所以不会产生跟保质期有关的食品安全问题，更不可能误导消费者，反而会让消费者产生对该企业工作严谨的看法。且陈某的举报恰在该企业新旧标准的交替过程中，出现这种情况也可理解。
第三，实践中认定标签瑕疵与标签虚假主要在于是否会导致消费者的误解，如果标签造成了消费者的误解或者给其作出了错误的指引，那么便应认定为是标签虚假而非瑕疵。根据上文分析，黑豆粉的标签并不会使消费者产生误解，因此可以认定该企业食品的标签存在瑕疵，应当适用《食品安全法》第一百二十五条第二款之规定。
（作者单位：江苏省高邮市市场监管局）
——来源：中国医药报2018.12.14
行政机关负责人不出庭应诉不属于行政复议和行政诉讼受案范围
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